Het overwinnen van hardnekkige uitdagingen bij samenwerking voor het creëren van oplossingen voor de last-mile

Wanneer actoren gaan samenwerken met andere organisaties om oplossingen voor de last mile te bieden en proberen de bijbehorende waarde propositie te formuleren en te ontwikkelen, krijgen zij vaak te maken met hardnekkige uitdagingen die maken dat de samenwerking niet wil vlotten. Als deze uitdagingen niet afdoende worden aangepakt, kan dit leiden tot vicieuze cirkels die ervoor zorgen dat de samenwerking stagneert en dringende maatschappelijke problemen in onze binnensteden niet kunnen worden opgelost. De betrokken actoren moeten deze cirkels dus weten te doorbreken. In deze studie vergelijken we twee cases, Heijendaal en CareHub, waarbij we laten zien hoe deze uitdagingen ontstaan en in de loop der tijd hardnekkiger worden, en wat actoren kunnen doen om deze te overwinnen en vooruitgang te blijven boeken.

Context en relevantie

Wanneer actoren de samenwerking voor het creëren van oplossingen voor de last mile proberen vorm te geven, moeten zij een balans zien te vinden tussen concurrerende eisen die niet altijd met elkaar verenigbaar zijn. Twee van die concurrerende eisen houden verband met value creation enerzijds, d.w.z. samenwerken om waarde te creëren, bijv. lagere kosten, minder vervuiling of dienstverlening van betere kwaliteit, en met value appropriation anderzijds, die erop gericht is een deel van deze collectieve waarde te bestemmen voor de afzonderlijke deelnemende organisaties. Actoren moeten met deze spanningen weten om te gaan, aangezien het twee zeer verschillende processen betreft (samenwerking versus concurrentie). Daarnaast moet dit proces eerlijk zijn (actoren die veel werk verzetten, verdienen een groter deel van de opbrengst). Wanneer deze processen niet goed met elkaar in balans zijn, kan dit leiden tot hardnekkige uitdagingen die de samenwerking in een neerwaartse spiraal kunnen doen belanden. Het is daarom belangrijk om meer inzicht te krijgen in de manier waarop deze vicieuze cirkels ontstaan en natuurlijk ook in de manier waarop actoren deze situaties ten goede kunnen keren. Het gaat er immers niet alleen om dat de samenwerking mogelijk moet worden beëindigd of geen resultaat oplevert, maar ook dat hierdoor hun vermogen tot het aanpakken van de grote problemen waar we in onze steden mee kampen wordt ondermijnd.

Onderzoeksvraag

Twee cases zijn vanaf het begin in 2019 gevolgd om een gedetailleerd beeld te krijgen van de wijze waarop deze hardnekkige uitdagingen ontstaan en zich ontwikkelen. Hiermee werd beoogd de volgende onderzoeksvraag te beantwoorden:

Hoe overwinnen actoren hardnekkige uitdagingen bij samenwerking voor het creëren van oplossingen voor de last mile?

Onderzoekaanpak

We hebben twee cases, Heijendaal en CareHub, gevolgd vanaf de start daarvan eind 2019 tot juni 2022. De Heijendaal-case is al in eerdere hoofdstukken besproken. CareHub was een case waarin verschillende publieke en private partijen een geïntegreerde dienstverlening op het gebied van welzijn, gezondheidszorg en de levering van goederen aan ouderen in een Nederlandse wijk wilden opzetten. Deze twee cases vormden elkaars tegenpool, aangezien bij de één sterk de nadruk lag op value creation en bij de ander juist op value appropriation, waardoor het interessant was om de twee cases te vergelijken en tegen elkaar af te zetten. Door middel van interviews, observaties en documenten hebben we de ontwikkeling ervan in de loop van de tijd kunnen volgen. Hierdoor konden we vaststellen hoe deze vicieuze cirkels van hardnekkige uitdagingen tot stand kwamen en hoe de betrokken actoren probeerden deze te boven te komen. We hebben daarbij specifiek gekeken naar de benaderingen die de actoren bij hun dagelijkse activiteiten hanteerden, zij het bewust of onbewust. Uiteindelijk leidde dit tot een model dat laat zien hoe de verschillende scenario’s tot stand zijn gekomen. 

Resultaten

Uit onze analyse bleek dat zowel een overmatige nadruk op value creation als op value appropriation een vicieuze cirkel bij de samenwerking in gang kan zetten. Hieronder volgt een korte bespreking van de voornaamste bevindingen.

Bij Heijendaal stelden we vast hoe de actoren een vicieuze cirkel op gang brachten door de nadruk te veel op value appropriation te leggen. We zagen dat wanneer actoren individuele doelen nastreefden, bijvoorbeeld door te focussen op de businesscase van hun eigen organisatie, of wanneer actoren geen verantwoordelijkheid namen of hadden om beslissingen te maken binnen de samenwerking, dit een vicieuze cirkel op gang kon brengen. Dit leidde tot frustratie en vertragingen bij project vergaderingen doordat het moeite kostte om het grotere geheel te zien en eerst te focussen op hoe er een nieuwe dienst kon worden gecreëerd met een groter aantal leveranciers, en daarbij uit te gaan van een geïntegreerd kostenperspectief. Als gevolg hiervan was in de volgende fase gedurende langere tijd sprake van passief gedrag. We zagen dat actoren gingen dwalen (wandering) wanneer zij er moeite mee hadden bepaalde acties of deelprojecten te koppelen aan een bredere doelstelling, en dat zij kwesties die te maken hadden met kosten of de participatie van stakeholders uitstelden naar volgende vergaderingen omdat zij niet goed wisten hoe zij daarmee om moesten gaan. Uiteindelijk begonnen actoren deze cirkel echter te doorbreken. Bijvoorbeeld door over te gaan tot overbruggen (bridging), d.w.z. door operationele kwesties weer in verband te brengen met de overkoepelende doelstellingen. Of door processen opnieuw in te richten, bijvoorbeeld door efficiëntere vergaderschema’s in te voeren of een operationeel projectteam op te zetten om doeltreffender te werk te gaan. Deze handelingen boden hun de mogelijkheid zich weer te concentreren op het creëren van waarde.  

In het geval van CareHub zagen we dat de actoren juist een overmatige nadruk legden op value creation. We constateerden dat het succes in de eerste fase te danken was aan het feit dat de actoren een concreet, gemeenschappelijk doel hadden: kwetsbare ouderen. Mede door het feit dat zij allemaal afkomstig waren uit de zorgsector konden de actoren snel beginnen te experimenteren en werden de verwachtingen zelfs overtroffen: er werden gecombineerde leveringen verricht en de dienst kreeg nationale bekendheid. Er moest echter nog financiële waarde worden gegenereerd met een goede businesscase. Dit bleef moeilijk, zodat vooralsnog gebruik werd gemaakt van externe financiering. Het succesverhaal voerde de boventoon, waardoor het lastig was af te wijken van de ingeslagen weg. Dit leidde onder meer tot overbelasting, doordat zij hun beperkte uren capaciteit gebruikten om de dienst verder uit te breiden in plaats van zich te concentreren op de businesscase. Dat ging bovendien gepaard met idealisering, waarbij de hoop dat het project succesvol zou blijven en externe financiering zou blijven garanderen vergelijkbare effecten had. Het gebrek aan een goede businesscase resulteerde uiteindelijk in stopzetting van de externe financiering, waardoor de resultaten van de samenwerking stokten. Om hier een oplossing voor te vinden, maakten de actoren ook gebruik van overbruggen (bridging) in de onderhandelingen met de externe financiers door te wijzen op ouderen als het concrete doel van de activiteiten. Bovendien maakten zij gebruik van waarde-bemiddelingstechnieken (value brokering) door op verschillende niveaus contacten te leggen bij de externe financier om deze te overtuigen van de noodzakelijkheid van de geboden dienst. Hiermee wisten zij steun te bemachtigen om aanvullende financiering te verkrijgen en een businesscase te ontwikkelen.

Conclusies, beleidsaanbevelingen en richtingen voor toekomstig onderzoek

Op basis van deze studie kunnen we een aantal conclusies en praktische aanbevelingen formuleren:

• Hoewel experimenteren nuttig en essentieel is voor het ontwikkelen van nieuwe diensten waarmee uitdagingen bij het organiseren van oplossingen voor de last-mile kunnen worden aangepakt, is het ook noodzakelijk om met concrete doelen te werken die de bij de samenwerking betrokken actoren structuur en richting bieden. Met tastbare en gemeenschappelijke doelstellingen wordt het voor de actoren gemakkelijker om met elkaar samen te werken. Zoek naar gemeenschappelijke belangen die als uitgangspunt kunnen dienen voor de actoren en waarop zij zich gedurende de gehele samenwerking kunnen richten.

• Het is belangrijk dat de deelnemers aan de samenwerking beseffen dat zij moeten samenwerken om nieuwe waarde te creëren, maar ook met elkaar moeten concurreren om er een bepaalde waarde uit te halen voor hun eigen organisatie. Deze processen gaan hand in hand. Als een van deze processen echter te veel wordt benadrukt of juist genegeerd kan dit negatieve effecten hebben voor de samenwerking waar uiteindelijk niemand baat bij heeft. Het is essentieel dat deze vicieuze cirkels al in een vroege fase van de samenwerking worden afgeremd om te voorkomen dat het project uit de hand loopt (zie punt 3).

In lijn met de vorige twee punten wordt aanbevolen een programmamanager aan te stellen met als taak beslissingen te nemen voor de verschillende actoren die bij de samenwerking betrokken zijn, en die ook voldoende tijd heeft om operationele en vooral strategische kwesties bij deze complexe projecten aan te pakken.

• We hebben gezien dat (ogenschijnlijk) positieve handelingen zoals het overtreffen van de verwachtingen of idealisering een vicieuze cirkel van hardnekkige uitdagingen in gang kunnen zetten en in stand kunnen houden, evenals het gebruik van meer defensieve benaderingen zoals het nastreven van individuele doelstellingen of uitstelgedrag. De actoren kunnen dus gebaat zijn bij een reflectieve instelling, die hen in staat stelt zich bewust te worden van zowel de coöperatieve benaderingen die zij hanteren als de meer defensieve of concurrerende benaderingen. Dit biedt hun de mogelijkheid de samenwerking met een kritische blik te blijven bezien, wat hun besluitvorming ten goede zal komen.

• Het onderzoek laat zien dat één enkele organisatie een vicieuze cirkel van hardnekkige uitdagingen in gang kan zetten die gedurende de hele samenwerking aanhoudt, bijvoorbeeld door individuele doelen na te streven, maar dat ook een succesvolle samenwerking ertoe kan leiden dat een groep actoren vergeet of nalaat een goede businesscase te ontwikkelen vanwege het aanhoudende succes van een nieuwe dienst, met als gevolg hardnekkige uitdagingen bij de samenwerking. Hieruit blijkt niet alleen de onderlinge verbondenheid en afhankelijkheid van de bij de samenwerking betrokken actoren, maar ook de noodzaak om gezamenlijk oplossingen te vinden om vooruitgang te blijven boeken.

• Deze twee cases, evenals de resultaten van eerder onderzoek, laten zien dat de rol van de gemeente bij het ontwikkelen van deze vormen van samenwerking van groot belang is. Deze kan financiële steun bieden, gunstige voorwaarden creëren bij de stadsplanning van de binnenstad en een overkoepelende/coördinerende rol op zich nemen om de partijen bij elkaar te brengen of de samenwerking structureel met private partijen vorm te geven. Het is daarom belangrijk dat de gemeente al in een vroege fase in een concrete rol bij het project wordt betrokken.